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[波士顿社区资讯]

花26年耗资百亿 大隧道:美国的“三峡工程”

作者:南方报业          录入于 November 29, 2006 at 14:47:14:

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耗时26年耗费150亿美元
美国历史上最大的公共工程
其中37.5亿美元被用于“公共参与”项目
  大隧道:美国的“三峡工程”?

  纸巾上的规划

  依着你们波士顿人对高速公路的厌恶,该把“中央干线”埋进地下。

  “大隧道”,这条美国历史上投资最为巨大的高速公路,诞生在一个坚定的高速公路反对者的头脑中。

  1970年的一个晚上,两位麻省理工学院校友在波士顿一间咖啡馆会面。弗瑞德瑞克·塞尔沃斯,波士顿市的交通顾问,由于他的坚定反对,他的校友、高速公路建筑承包商比尔·瑞赫德刚刚丢掉一大单生意———穿越波士顿城的95号州际高速公路,以及把波士顿已有的几条高速公路串连起来的城市环线建设。

  塞尔沃斯所在的城市素有反对高速公路的传统,因为高速公路曾给这个城市带来灾难。
  
  为了安放地下隧道的枕基,施工方从海底清理出900万立方码的沉积物,这些垃圾被堆成了“奇景岛”(Spectacle Island)。后来垃圾堆上被引入沙砾、表皮土壤,种草植树,改造成为波士顿最大的公园。(本报资料图片)

  为了拆除被称为“绿色怪物”的高架桥,修建“大隧道”,波士顿“被逼”实现了若干工程奇迹:世界上最大的人工通风体系;世界上最宽的钢缆桥;制造了世界上最大的人工冻土块。

  塞尔沃斯挥镐砸向旧的高架桥,掀起了推翻“波士顿柏林墙”的工程大改造

  “绿色怪物”被拆除后,7.8英里的工程沿线被分为23个小块。每一块在规划中留作何用,都被放在波士顿门户网站上公之于众

  1950年代,为提供更多的就业机会和实现全国快速交通体系,“高速公路总体规划”在全国铺开。联帮政府和州政府以9∶1的比例为各地的高速公路路网建设提供资金,各种高速项目在全美“高速”展开,因而漏洞叠出。

  在波士顿,糟糕的高速公路带来的可怕影响,集中体现在“中央干线”上。这是一条从南到北纵贯东波士顿的高架桥高速公路:没有紧急停车带,出入口和急转弯过多,交通事故频发,设计日流量75000辆车的路面,日后每天要负担20万辆车的通行。噪声、尾气、烦躁的司机、缓慢蠕动的机动车,每天要在这条双向 6 车道的高架桥上共存10个小时以上。100英尺宽的路面从40英尺高的地方投下巨大阴影,阴影里是停车场、地下通道和流浪汉聚居的地方。人们轻易不愿从这条外表面被漆成绿色的高速公路下穿过。他们叫它“绿色怪物”,又管它叫“波士顿的柏林墙”,因为它把拥有往昔光辉岁月的海滨社区圈在一隅,割裂了它与城市中心的联系。

  塞尔沃斯是出生在海滨社区的第三代意大利移民。他爸爸是瓦匠,奶奶不会说英语。为了修“绿色怪物”,塞尔沃斯的奶奶被限期10天之内搬离,她的房子是被“绿色怪物”夷为平地的2万座民宅中的一座。铲土机摧枯拉朽搬推倒民宅的画面一直清晰地印在塞尔沃斯的脑子里。

  1961年,塞尔沃斯从麻省理工学院毕业,拿到了市政工程学的硕士学位,他走出校门之后不久,即进入政府的交通管理部门工作。那个年代的年轻人普遍认为,穿城而过的高速公路割裂了城市,带来噪音和污染,是制造贫穷和社会偏见的工具。1970年代,95号州际高速公路和城市环线开建的消息传来之后,受社区牧师之邀,塞尔沃斯等几位哈佛出身的律师、经济学家和社会活动家一起担任了社区反高速公路组织的“智囊团”。他们联合社区内各个阶层的居民,成功地把拟建的95号州际公路移到波士顿城以西8英里处。在高失业率的1960年代,这么做有相当的政治风险,之所以能够成功,与波士顿市以及麻省的行政长官都反对高速公路的进一步扩张密不可分。但“绿色怪物”作为一个没有办法改变的错误依然存在,塞尔沃斯对它的厌恶溢于言表,称它“丑陋并导致社区衰败”。

  瑞赫德理解校友的心情和处境。但他仍希望在波士顿找到新的商业机会。他在餐巾纸的背面涂鸦并开玩笑说,依你们波士顿人对高速公路的厌恶程度,你们应该把“中央干线”埋进地下。

  火柴擦亮大隧道

  因为巴拿马运河叫“大沟”,人们管这条即将兴建的地下高速公路叫“大隧道”

  几天后,塞尔沃斯在“绿色怪物”阴影下走过,瑞赫德的话像火柴一样在他的脑海中擦亮:如果真能把“绿色怪物”埋入地下,不仅能解决交通问题,还能把割裂的城市重新缝合在一起,而又不用搬迁居民。

  当时,塞尔沃斯正在参加由麻省行政长官弗兰克·萨哲召集的交通问题研究小组。这个小组有工程师、经济学家、律师、环境学家等各种专业背景的60名成员。议题之一是如何解决“绿色怪物”带来的各种棘手问题。对此,小组成员提出了改建“绿色怪物”的入口处口、设立公交专用车道等若干建议。但这些建议都是小修小补,无法根本解决问题。在一次小组会议上,塞尔沃斯提出了把“绿色怪物”埋入地下,并修一条穿越波士顿湾的海底隧道以缓解通往洛根国际机场的交通压力的设想。

  这个大胆的设想让小组成员眼睛一亮。这个设想还能提高“中央干线”附近的地产价格,吸引更多的旅游者,解决就业,让城市获得更多的营业税,让今天的波士顿与它往昔光辉的滨海岁月续接在一起……看上去,它天生是一个“政治正确”的项目,有获得各利益相关群体好感的潜质。

  塞尔沃斯回到社区去游说民众。在反对95号州际公路的日子和在东波士顿当市长的时候,他在社区里积累了大量的人脉和盟友。

  在成功地获得民意基础之后,塞尔沃斯又成功地说服了代表波士顿选民的参议员托马斯·飞利浦·欧耐尔。他的支持是“绿色怪物”改造工程获得联邦财政支持的关键。

  与此同时,困扰改造工程的一大技术难题也有了答案。1982年,在意大利发展成熟的“灰浆墙”技术被介绍到美国。这是一项把预制件推入地下而避免在地表大规模开膛破肚的技术。

  然而,在技术链条向前推进的时候,政治链条却出了问题。联邦高速公路管理局和总统罗纳德-里根都反对改造工程,理由是费用过高。然而,麻省和波士顿的政治家们最终利用选票杠杆,获得了国会的支持,从而扳倒了总统的否决。

  1987年,“中央干线隧道工程(Central Artery/Tunnel Project)”获得了联邦政府的财政支持。按照规划,工程人员要用 10年的时间,花费26亿美元,把7.8英里长的“绿色怪物”变成一条双向8车道的地下高速公路。因为巴拿马运河叫“大沟(Big Ditch)”,人们管这条即将兴建的地下高速公路叫“大隧道(The Big Dig)”———最后这个工程用了26年时间,花了150亿美元。

  我们将忍受什么

  与其把“绿色怪物”送入地下,还不如把波士顿垫高更便宜。

  “1950年修建绿色怪物的时候,我们没有反抗,因为我们觉得无法改变政府的决定。到了修‘大隧道’的时候,他们鼓吹工程将带给我们什么好处,而我们更想知道的是:为此我们将忍受什么。”挖掘在距离南希·卡茹索家50码远的地下100码处进行,为了减轻施工带来的震动,施工方在她家的床垫上装上了特制的弹簧。

  卡茹索是社区组织“北部海滨社区中央干线委员会”的创始人。“委员会”要求施工方设立专职的环境监测员,并开通一条24小时的热线,处理施工给居民带来的麻烦。

  “我们是通情达理的人,不提不可能实现的条件。”卡茹索“通情达理”的条件,是要求受1969年颁布的联邦环境法的保护。这项法令规定,任何欲获得联邦财政支持的公共工程在开工之前必须提交一份“环境影响评估报告(EIS)”:从交通、空气质量、噪音和震动、能源、经济影响、视觉、历史遗迹、水质、湿地和水路、植物和野生动物等十方面,分析一项工程可能给环境带来的负面影响,以及减少负面影响的应对措施。从1983年到1991年,“大隧道”工程的监理方和建设方提交了三个版本的“环境影响评估报告”。

  每个版本的报告都被打印成册,放在公共图书馆、超市、邮局,供公众取阅并提反馈意见。之后是为期一天的听证会和为期一个月的公众再评议。

  1990年,“大隧道”公布的长达500页的《环境影响最终评估报告增补本》共吸引了175条口头评议和99条书面评议。参与评议的团体五花八门, “麻省之友”、“美国机动车联合会”、“中央干线地区商务委员会”、“火腿山公民俱乐部”、“波士顿建筑师协会”、“自行车不自燃骑行俱乐部”。资金充裕的团体会雇佣建筑师,就他们不满意的出入口和通风建筑提出替代性方案。财力不雄厚的团体则到公共图书馆翻阅几十年间的市政档案,为自己的主张寻找论据。

  “与其把‘绿色怪物’送入地下,还不如把波士顿垫高便宜。”在漫长的设计阶段,“大隧道”的反对者、麻省议员巴尼·弗兰克说了这么一句尖刻的俏皮话。塞尔沃斯一度成为专栏作家和脱口秀节目冷嘲热讽的对象。

  “论证这样一项工程的可能性就像论证一场战争的可能性。”波士顿的一位地方官员说,这样的公众参与“无异于把一块大象肉投进弱肉强食的丛林”。

  然而塞尔沃斯坚持认为,公众参与是公共工程的本质。为了防止公众参与的成果因市及州行政长官的换届选举化为泡影,塞尔沃斯把最有建设性的几条建议写进工程规划里,因为规划书是受法律保护的。

  公众否决Z方案

  一旦Z方案变为现实,新英格兰就添了一座史上最丑陋的建筑。

  塞尔沃斯始料未及的是,日后他会栽在公众参与上。

  查尔斯河上的桥,作为城市的北大门,南岸是波士顿城,北岸是哈佛和麻省理工所在的剑桥镇,要满足交通流量的需求、河两岸社区的美学标准、联邦环境法案对于环境指标的要求,这座桥的设计方案迟迟不能确定。

  当塞尔沃斯提出第26个方案———Z方案(之所以起名Z,是因为规划方希望这是最后一个方案)的时候,如果想让这座桥按工期及预算完工,公众参与的环节就不得不大大地压缩。如若不然,已经对高额投资不满的联邦政府将有可能缩减对“大隧道”的财政支持。

  所以在Z方案提出一年之内,塞尔沃斯及他所在的规划小组没有公布利于公众理解的设计三维模型。1年之后,工程即将动工之际,三维模型图被公布出来。那是一座分为6层的桥梁,每一层都有出入口,为了跟这些错综复杂的出入口配套,河两岸需要堆起巨大的漫坡。

  《波士顿环球报》对Z方案进行了长篇系列报道。反对者说Z方案是“建在左一个右一个斜坡上的”、“巨大的”、“毫无生气的”、“高速公路组成的乱线头”,一旦Z方案变为现实,查尔斯河上就多了一座长城,而新英格兰则添了一座史上最丑陋的建筑。

  塞尔沃斯解释,Z方案是预定工期和预算下最好的方案。但反对的声音仍如潮水般涌来。

  《波士顿环球报》记者彼得·豪采访了查尔斯河两岸的若干位居民。丹·金说,Z方案将是矗立在他们社区背后的丑陋影碑。停车场老板瑞驰德·高德博尔德则抱怨,Z方案将征用他的一块地产。

  公众对Z方案的反对,扩大成对“大隧道”工程的反对。“区域交通委员会”主席邓·基非尔德在《波士顿环球报》上撰文,称“大隧道”好比用电钻钻开波士顿的肠胃,并把动脉、血管、肌肉和内脏一起扒出,而在这个过程中,波士顿将陷入昏迷。

  Z方案因为反对派的意见沉入水底,其代价是工程延期和预算攀升。直到1994年,人们终于找到各方均能满意的方案时,因延误工期带来的损失已达2300万美元。

  在此期间,随着与自己政见相同的民主党州长迈克尔·卡斯离任,塞尔沃斯也离开了麻省交通顾问的职位——1978年到1982年,因为迈克尔·杜卡斯离任,塞尔沃斯也曾告别过“大隧道”和他的顾问职位。只不过,这次离任后塞尔沃斯没能再回来。

  面对投资如此巨大的公共工程,政治人物的耐心远远不及规划师有耐心。几乎每一届波士顿或麻省的行政长官换届都会带来对“大隧道”的质疑、审视,从而造成工程的停顿,当然,也使工程有了修改缺陷的机会。

  “如果你想‘公众参与’这个环节,就肯定要花时间要花钱。对查尔斯河上的这座桥来说,花费是值得的。因为我们得到的是一座美丽的城市地标式的桥梁,而不是一个几十年的遗憾。”11月8日,麻省公路管理局最近一位主席马修·阿莫瑞乐在接受采访时,对本报记者说。

  超标300%

  这么离谱的超预算只能出现在第三世界。

  1980年代,塞尔沃斯担心麻省相对弱小的公共建筑部门没有足够的实力承担起“大隧道”的建设。

  塞尔沃斯把工程全程承包给了私立建筑承包商,贝司塔尔和派松·伯瑞格豪夫。

  这两家私营建筑公司都是有百余年历史的老字号,有修胡佛水库、在沙特阿拉伯建设一座26万人口工业城市等大型建设项目的经验。因为长期包揽大型工程,两家公司跟政府部门有极为密切的关系。两家公司的高级管理层不乏在政界和商界的旋转门间自由穿梭之辈,里根内阁甚至曾任命贝司塔尔的高层管理人员担任国防部的官员。观察人士认为,以这两家公司作为“大隧道”的设计和建筑商,有助于这项“巨无霸”工程获得持续的联邦资助。

  麻省州长威廉·威尔德对私立公司的信任程度更甚于塞尔沃斯,在他的任期内,路政局对工程的监管力度大大减弱。直接导致了工程之后出现的各种质量问题。

  1991年,塞尔沃斯离职之后,新任共和党州长任命了自己的交通顾问吉姆·凯若萨特。吉姆·凯若萨特素有一意孤行、欺压承包商、藐视联邦官员的名声。《华尔街日报》对其“独特的管理方式”进行调查,结果却发现吉姆领导下的“大隧道”工程瞒报了数十亿美元的开销。

  当时是克林顿的任期,交通部部长罗德尼·斯莱特称:“大隧道财务丑闻是对有85年清白历史的联邦和州共建高速公路项目的无耻背叛”。吉姆·凯若萨特被停职。作为惩罚,联邦政府对“大隧道”的财政支持削减至85亿美元,而按照以前的约定,联邦政府将承担建设费用的90%。

  与此同时,联邦政府颁布了一项法令,取消了联邦高速管理局对大型公共交通项目定期进行成本分析的规定。在这项法令的保护下,尽管麻省的审计员在“大隧道”工程开始两年之后就发现了一笔2300万美元的资金浪费,建筑商却一直被免除追究任何责任。

  吉姆的解职并不能改变所有的问题。2002年,美国规划协会发布研究报告,大型公共基础设施十有八九超过预算,但平均而言,超额28%,“大隧道”超过预算300%。“‘大隧道’是一个第三世界工程,因为这么离谱的超预算只能出现在第三世界。”这份研究报告称。

  2002年,学公共管理出身的马修·阿莫瑞乐担任“大隧道”监理方麻省路政局的主席。在他的任期内,开工11年的“大隧道”正在遭遇财政、塌陷、渗漏等多起公众信任危机。

  对于超预算的原因,阿莫瑞乐给了一个或许太过轻松的解释:“‘大隧道’时间跨度很长,当初做预算的时候没有把通货膨胀的因素考虑进去。”事实上,工程严重超预算有至少三方面的原因:技术挑战带来的费用攀升;“公众参与”带来的决策过程缓慢;行政当局对于工程的监管不力。

  肯尼迪花园路

  “公众参与”环节的花费占了整个工程造价四分之一——37.5亿美元。

  “大隧道”是一个过于庞大的工程。从1985年开始,整个工程的设计时间持续了12年。在这12年里,没有专业背景的普通人要想象这一工程的全貌,无异于盲人摸象。

  与“大隧道”在地下出现的种种尴尬相比,阿莫瑞乐似乎更愿意向别人介绍地面上的情况。按照《环境影响评估报告》,“大隧道”建成以后,地表75%将为开放的绿地和社区活动场所覆盖,以实现把被交通垃圾侵占的土地归还给市民和把割裂的城市缝合起来的初衷。阿莫瑞乐任职的2002年,“大隧道”的地下工程已经接近竣工。而在地表工程中再度加强公众参与的比重,将是化解公众信任危机的好方法。

  在规划图上,7.8英里的工程沿线被分为23个小块。每一块在规划中留作何用,都在波士顿的门户网站www.boston.com上公之于众。

  为了拓宽大家的眼界,麻省理工学院城市规划系和波士顿电视台第5频道组成报道小组,到巴塞罗那、旧金山、曼彻斯特等濒水城市采集成功的城市规划案例,把它们介绍给公众。对于每一块地具体该如何使用,不同的群体有不同的主张。

  “波士顿绿色联盟”主张尽可能多的绿地;建筑师则更希望用建筑真正地把“中央干线”两边的城市缝合起来,他们认为保留一条带状绿地等于在不断地提示人们分隔的存在;由“中央干线”沿线业主们组成的“干线商业委员会”则希望在该地区引入博物馆、图书馆之类的文化机构;社区园艺协会想建一个玻璃温室,但他们没有足够的钱。

  “当时有很多争论,这块地该不该给一个没有足够资金的组织去经营,还是应该把它变成能赚钱的经营用地?最后我们决定把这块地给园艺协会,因为我们确实有建一个‘冬季花园’的计划,并希望把这个花园交给农业或植物组织管理。当然,让一个非营利机构在短时间内筹措起一大笔钱是不现实的。但是如果我们给他们 10年、15年,他们或许就能筹集到这笔钱。在这期间,在社区里一直有一块干净的、未被建筑物占据的地归他们使用,他们可以在那里做一些季节性的展示,直到他们筹集起足够的钱去建玻璃温室。最终,我们的城市拥有了它想要的冬季花园。”阿莫瑞乐在接受采访的时候,对本报记者说。

  阿莫瑞乐曾数度参加在波士顿英语学校等地组织的“社区创意对话”,听取社区居民的建议。

  “在东波士顿有一座废弃的火车机车修理厂,有些地产商想把它改建为画廊,但居民们更愿意拿它来做社区活动中心。我们听从了居民们的意见。”阿莫瑞乐说,这样的建议他们共采纳了几百条,其中不乏在部分路段增加通向“大隧道”的出入口这样以百万美元为单位、提高工程造价的建议。

  事实上,“公众参与”环节的花费占整个工程造价的四分之一——37.5亿美元。其中因听取公众意见、缓解工程带来的多种不良影响而新增项目的费用,是30亿美元。其他公众参与花费还包括:举办听政会、开展调查等。

  在大家争论不休的时候,2004年7月26日,麻省和参议员爱德华·肯尼迪及其家族签署了一项秘密协定,将“大隧道”之上的一系列公共绿地命名为“罗丝 ·肯尼迪花园路”,以纪念在波士顿北部港口出生的肯尼迪家族的女家长罗丝·肯尼迪。而爱德华·肯尼迪已在私底下同作展览装置的表兄商量如何设计这条花园路。

  这让《波士顿环球报》的记者罗伯特·坎贝特担心,为绿植覆盖而又缺乏与周边社区必要联系的“罗丝·肯尼迪花园路”会作为无家可归者和瘾君子出没的新的“绿色怪物”。但毕竟,这里已经不再是以前的那道阴影了。



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