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[金融理财]

《预算法》修订破冰 地方发债获认可

经济观察报 记者 席斯          录入于 May 01, 2010 at 05:15:18:
上周,《预算法》修改稿在省市区一级征求意见,全国各地各级人大先后组织座谈会,讨论新的修订稿,并提出修改意见和建议。

本报获悉,针对地方政府是否可以举债这一关键条款,《预算法》修订稿有大的突破,其明确提出,在整体计划之下,经批准,地方政府可以发债。

目前的《预算法》规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发债。

这是预算法从2004年开始修订以来,第二次广泛征求意见。2006年修订草案,在征求意见过程中,因为分歧和矛盾太大,未能在当年10月人大常委会上进行审议。

地方债破冰

一位参与征求意见的学者介绍说,2010版有些大家期待的修订内容并没有写进来,而有些大家没指望的条款却有所体现:新的修订草案为地方举债开了口子;对年度中间的预算追加追减,要求编制预算调整方案报人大审批;对超收收入也从法律层面规定,不在当年支出而是纳入第二年预算。

一些官员和学者认为,《预算法》不仅是一部技术性法规,在中国它还承担着财政基本法的角色,是财税法律体系的核心,如果这一次预算法修订不通过,那么接下来的财税体制改革将处于无法可依的尴尬局面。

一直进展缓慢的《预算法》修订在去年下半年取得重要突破,很多条款达成统一。这一次《预算法》修订搁置了全面修订的设想,而是采取小步快跑的策略。通过加快修订频次,对一些亟待解决,且政策措施基本成熟,并已经付诸实施的问题进行了明确。

地方政府是否可以举债,一直是《预算法》修订的关键。这一条将影响地方政府的财力和现有债务的认定。目前的《预算法》以否定式作出规定:除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发债。而本报采访得知,修订稿以肯定式表述明确为,在整体计划之下,经批准,地方政府可以发债。

“《预算法》给地方举债开了个口子。”上述参会学者说。

据悉,财政部计划下一步将在这一原则下,制定地方政府债务的一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债务偿还在内的基本制度框架。

4月27日,安徽省淮南市大通区人大组织相关政府部门对《预算法》修订稿进行了讨论,他们对转移支付的相关规定提出了很多修订意见。

他们建议在修改稿中增加 “转移支付”一章,就转移支付的对象、范围、额度、下达期限、管理、监督作出明确规定,并对一般性转移支付保持相对稳定。这样,地方政府在12月份编制预算草案就有了依据。

重庆市万州区人大常委会副主任王世傅认为,近些年来,上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施,地方政府得到的补助资金越来越多,按照现行法规,政府只要笼而统之的向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外,应当予以高度重视。

修订稿将上级补助收入作为法定的预算编制内容,明确地方必须编入预算,实现收支内容完整。同时,将上级补助下达的具体时间在《预算法》中作出限定。以免下达时间太晚造成预算执行不力。

另外,修改稿还对超收收入的使用作出明确:年度执行中如有超收除按法律法规和财政体制规定增加支出外,都结转第二年预算。以避免地方政府对超收收入的随意支配。

防突击花钱

眼下,中国的预算年度为公历1月1日至12月31日。政府每年的财政活动都是从年初开始,但预算是在3月份的全国两会上才能得以通过并形成法律效力,这意味着有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据,实际预算执行期也只有9个月,这是造成年底突击花钱很重要的一个原因。

学术界曾提出跨年制预算,即从当年4月1日至次年3月31日为一个财政年度。但跨年制预算会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整,成本会因此大幅增加。

上海财经大学公共经济与管理学院副教授刘守刚建议编制 “临时预算”。“临时预算”,即由各级政府进行编制,但必须在新预算年度开始前三个月左右 (即每年的10月份前后)提交各级人大审议,经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力,并在新预算年度开始后予以执行。待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后,“临时预算”自动失效。

曾经参与2006版和2010版 《预算法》修订的一位学者对记者说,06版实际上使用了临时预算,但这一条不知何因在新的修订稿中已被删除。

预算微调也要报批

《预算法》修订稿中明确,预算调整要报人大常委会审批。而06版是提出支出总额超出预算1%以上,需报预算调整方案。而这次的版本则规定,只要支出总额有调整,都需报人大批准。

会上一位部门负责人看到这一条后说:“变化肯定有,还不止一次,难道都要报吗”?结果会场上异口同声地回答:“当然。”

南开大学经济学院马蔡琛博士分析,预算调整分全局调整和局部调整。全局调整是预算收支打破平衡,或减收或增支或调整国债发行规模,赤字有变化。这种情况过去的预算法就有规定,必须编制预算调整方案报人大批准。但对局部调整并没有要求必须编制预算调整方案,而是报同级政府来定,人大备案。

目前,地方政府在收支平衡的前提下,预算执行中多次对预算收支结构和规模进行调整,却很少编制调整方案,也不报经人大批准。

重庆市万州区人大常委会副主任王世傅表示:“现在决算与预算收支的差异甚大,而预算在执行过程中,启动“预算调整”程序的情况并不多,政府不自觉,人大也没奈何”。

自2000年以来,中国几乎年年有超预算收入,而且这部分收入在相当长的时间里,都在本年度突击花掉。即便近几年中央设立预算稳定调节基金,使超收收入结转下年使用,但结转的仍只是小部分,其余都在当年度支出。最多的2007年超收收入达到7000亿,但结转下年的只有1100 亿,6000亿都在当年花出去了。这些超收收入的支出并没有编制预算调整方案报人大审批。

另外,预算执行中 “拆东墙补西墙”的情况也得到了约束。修订稿对预算科目之间资金的调剂,也提出要报人大审批。农业、教育、科技和社会保障等重点支出调减,更需要报全国人大批准。这是为了避免一些重点民生支出随意被挤占挪用。

此次征集意见的修订稿,仍有不完善之处。例如,对预算草案一旦被人大否决之后的程序,没有做出安排。刘守刚认为,《预算法》不能回避现实中可能出现的状况,而必须给予必要的程序指引。他建议,预算法中必须有相应的条款,规定预算草案被否决后的程序。如:各级政府预算草案,如果被本级人民代表大会否决,本级政府应当在30日重新编制预算草案,并提请本级人民代表大会临时会议批准。

距上一次征求意见4年时间,很多接受采访的学者和官员表示,这一次《预算法》修订很有可能通过。如果还不通过,那么接下来的财税体制改革等都将面临无法可依的尴尬局面。

按照今年全国人大常委会立法工作的计划,今年8月就要第一次审议《预算法》修改情况的报告。随后还可能经过 “二读”、“三读”,最终形成决议,颁布实施。



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