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[经济观察]

吴君亮团队:预算改革第三推力

作者:中国改革记者/杨子云          录入于 December 22, 2009 at 23:40:05:
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    从1980年代中期的“利改税”开始,中国实际上已经启动了从“自有国家”向“税收社会和预算国家”的转型。这也被一些学者视为政治改革的起步。

    1999年是中国公共预算改革元年。新的收支分类管理,收支两条线,国库统一支付,建立部门预算等等。这场自上而下的改革,在我们外围旁观者看来也激动人心,因为我们看到社会在向一个正确的方向起步,中国已一步步进入税收社会和预算国家。”

   在英语国家里,做预算时他们强调一个词,叫value for money,即物有所值,你的工作要值这个价钱才行。香港人把它翻译成衡工量值。它就有个量化的指标,一旦有量化,你的效率就容易产生。

   “社会进步不是一天完成的。我对政府的能力建设有信心,也有耐心。相信到2010年就会有非常不错的进展。” 

“莽撞”质疑2009年深圳市市级部门预算草案

2009年2月25日,距离深圳“两会”结束还有两天时间,深圳市民吴君亮忙着通过人大代表和网络等渠道将对于“2009年深圳市市级部门预算”的建议递交至深圳市各位人大代表及政府相关部门。

深圳市人大会议于2月23日开始召开,他在25日中午才拿到预算草案,当即交给办公室的两位财务分析人员,让他们数据化。两个小时候之后,工作人员根据深圳市2006、2007、2008年的市级部门预算以及 2009年深圳市市级部门预算草案的资料,做出“2009年深圳市市级部门预算(草案)统计分析表”交给吴君亮。

拿起表一看,吴君亮“有点不敢相信”。从这份表里他发现了一些基本事实:第一,深圳市2009年的市级部门预算,104个机构,一共是202亿多,而2008年的同一支出预算是169亿多。两个数据一对比,增幅达19.9%。

“这个幅度是非常让人吃惊的。因为温家宝总理反复在强调要压缩行政经费,强调行政经费要保持零增长,国务院甚至率先压缩了三大块行政经费。同时,预算数据增长要有理由,要跟GDP、或者CPI匹配,去年的GDP 涨幅没有达到19%,CPI涨幅也没有达到19%。提高19%的额度,在正常的年头也是较高的幅度,这严重背离了目前不容乐观的经济环境。”

第二,他发现深圳市市级部门2008年预算的执行,超支严重。超支总幅度达14%。2008年103个部门预算,超支预算规定5%以上的有72个部门,占比70%。其中超支5%-10%之间的13个部门,超支 10%-20%之间的26个部门,超支20%-50%之间的有16个部门,超支50%-90%之间的有6个部门,超支100%的有4个部门。

“这个面很大。我觉得公共预算的严肃性和权威性在这里荡然无存。”吴君亮坐不住了,他立即起草致深圳市各位人大代表的公开信,希望在最后两天会期,人大代表能够注意到他所发现的问题。他给人大代表们两点建议:第一,将预算草案退回财政局组织修改;第二,要求预算单位承诺预算的严肃性。

吴君亮这封公开信的措辞有点激烈,显得有点莽撞,一度让朋友们为他的安危担心。但事实证明深圳市政府部门具有中国最开放城市博大胸襟。“提出深圳市的预算问题后,市政府对我很礼遇,媒体的报道都很正面。我相信,把看到的问题提出来,即使今年政府部门没有及时改正,但到了明年,他就会谨慎了。”

现年49岁的吴君亮,是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学,拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后,在美国一呆就是近20年。

20世纪初,美国经历了一场由民间研究机构推动的轰轰烈烈的公共预算改革,那场运动不仅重塑了美国政府,而且深刻改变了政府和社会民众的关系。“向纳税人负责”从此成为每一届政府不可逾越的信条。

“在西方财政政治学中有一个基本概念,当一个国家的财政收入主要是通过税收获得时,整个社会和国家的权力结构就会发生变化。”吴君亮说,“为了维护和保持纳税人的纳税意愿和征税的合法性,国家不能再关着门花钱,必须要公开钱袋子,返还纳税人的知情权和参与权。”

由于熟知财政预算在公共政治中的重要性,吴君亮早在 1990年代中期就开始关注中国的预算改革。“某种意义上讲,1999年是中国公共预算改革元年。新的收支分类管理,收支两条线,国库统一支付,建立部门预算等等,立木搭架,渐次展开。这场自上而下的改革,在我们旁观者看来也感到激动人心,因为我们看到社会在往正确的方向起步。中国已一步步进入税收社会和预算国家。”

  他认为,从1980年代中期的“利改税”开始,中国实际上已经启动了从“自有国家”向“税收社会和预算国家”的转型,这个转型表面上不大引人关注,看起来似乎还有点散漫,但是“从政治学和历史的角度而言,这一转型甚至比包产到户的意义更为深远”。

value for money,“物有所值”的公共预算

“我在去年和前年做了很多公共预算、信息公开的申请,有很多的小故事,可以和大家交流。但我们也遇到很多的痛苦和麻烦,希望向专家学者请教。”2009年3月9日,在中国政法大学法治政府研究员举办的“信息公开与透明政府建设”国际研讨会上,作为特邀嘉宾的吴君亮格外令与会者关注。

2005年,吴君亮回到中国。基于对公共事务的关注,2006年,他出资创办公益性的“中国预算网”(http://www.budgetofchina.com/)。就此,这位资产管理公司的老板,带着两位财务分析人员,怀着“天真”的理想,开始了“不务正业的公共预算之旅”。

“2007年,我们尝试着做了不少申请,但都不得要领。2007年4月,我发现一年后即将实施的《政府信息公开条例》是个好东西。” 他相信自己的判断和努力跟社会进步的节奏是一致的,“政府和社会都需要一个更加透明公开的公共预算体系”。

2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,他们开始“四面出击”。按照网上查到的政府部门联系方式,吴君亮团队发出一份份申请电邮、传真或信函。申请的开头一般是这样的:某某部门,我们是一群公共预算观察志愿者,现根据5月1日正式实施的《政府信息公开条例》,特向贵单位申请公开2008年度部门预算。

在申请的结尾处,他们会附上各自的身份证复印件,郑重地向对方证明自己的“公民身份”。

他们向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人民银行等十多个部委,以及上海、北京、广州、重庆、成都、等十几个城市发出了申请,除了证监会之外,基本都有回复。“回复的比例大概占到 90%,虽然这些最初的回复基本上都是拒绝。但我们很高兴看到政府部门在回应老百姓的要求。”

这些回复中,有两个实质性的突破鼓舞了他们的理想和信念。第一是2008年5月27日,深圳市财政局批准了他们“看预算”的申请,深圳市政府成为全国第一个向公众公开本级部门预算的城市;第二个是2008年10月27日,卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。

“在新中国的历史上,这两个回应都是史上第一次。”事隔半年,吴君亮的语气中依然充满热忱。

在获得第一份完整的市级部门预算报告后,急不可待的分析师们转眼便将照片中的数据“大卸八块”,分门别类地整理,做成了标准的财务数据库。

在经过初步分析后,他们罗列了数十条值得关注的数据现象,打算作为一个个专题进行深入分析。然而此时身为“局外人”的志愿者们遇见了一个棘手的难题:在这份涉及103个部门、5万多名人员编制的预算中,对每个部门的职责和工作目标却缺乏最基本的陈述,比如这个部门是干什么的,每年的工作任务包括哪些等等。

“这就好像买东西不知道商品是什么,怎么能知道钱花得合不合理?”吴君亮表示,他并不怀疑政府内部有人知道这些“商品”的内容,但他认为,政府预算这个“账本”既然要公开,就应该让普通公众和纳税人能够看懂,毕竟通过纳税购买政府公共服务的,是普通纳税人,而不是政府部门本身。

在吴君亮看来,“看不懂预算”的背后,其实隐含着各政府部门在多大程度上愿意向社会公众出让预算监督权的问题,“让你看得见,但是看不懂,也谈不上参与监督”。

让普通人看得懂的预算是怎样的?吴君亮说起香港政府的预算报告。在长达上千页的报告中,对每个部门的预算描述之细,到了令人叹为观止的程度。比如在香港审计署的预算报告里,各部门对其职责描述非常具体,并有量化指标,许多工作都详尽到需要多少个人工小时,然后折合成费用,算出占整个预算的比例。

“在英语国家里,做预算时他们强调一个词,叫value for money,即物有所值,你的工作要值这个钱才行。就中国来讲,你值不值这个钱,很明白的。香港人把它翻译成衡工量值。它就有个量化的指标,预算里面就出现量化的指标,一旦有量化,你的效率就容易产生。

如何制作出“物有所指”的公共预算?

“公开是个基础,把预算公开作为制度确定下来,接下来才是预算编制的科学性、合理性,逐步提升。 ”吴君亮很认同河南焦作市财政局副局长张继东的看法。

2008年12月的一天,吴君亮飞赴河南,走出机场,焦作市财政局派来的专车已经在等候他们了。这种待遇让吴君亮感到有些意外。因为在此之前,吴君亮面对更多的是冷漠。    河南焦作市是中国财政部的一个改革试点。从2007年开始,焦作市财政局就将纸质的预算报告放在了预算执行大厅,供市民随时查看。大厅门口还设置了一个触摸屏,可以直接点击查询。此外政府还在焦作市老城区的中心广场、火车站广场和新政府这边的人民广场分别设立了一个显示屏,政府的各种预算信息在上面都有公布。

在焦作市,吴君亮看到了焦作市从2002年一直到现在的预算报告,临走时,焦作市财政局的工作人员将一套装订好的2008年预算报告送给了他。“焦作市的公共预算做得很细,制作和印刷也很专业和大方,希望其它地方也能学习和参考他们的做法,使中国的预算文本在制作上向专业化看齐,大体一致。”

但是,同深圳市市级部门预算中缺乏部门职责陈述一样,焦作市市级部门预算中也没有任何部门的职责陈述。同时,焦作市没有将人员编制放在部门预算中,这个的疏漏,应该是可以避免的。吴君亮说。

制作一部“物有所值”的公共预算,不仅是结果的公开,还有制定过程的公开。他曾在美国观摩休斯敦的预算,“从制定出来到通过,有非常长的一个沟通期,这种沟通不是我们想像中的开市民大会,很多时候是找精英在谈,比如找教授谈,找学者谈,学者与专家一块在电视上或者报纸上讨论预算问题。”

同时,香港的经验更值得学习。2月7日,吴君亮看到凤凰卫视报道,香港财政司司长曾俊华在大型商场里召开公众讨论会,就即将提交立法会审议的新一年度香港公共预算,听取市民意见。“平实而又热闹”的场面、“台上台下的良好互动”,都让他深有感触: “在提倡‘粤港一体化’的同时,不仅要在经济方面向香港学习先进经验,在政府治理和社会进步方面,也要能见贤思齐”。

“我觉得当务之急还是要公开透明。举个例子,比如深圳市2009市级部门预算,如果提前就公开让社会广泛参与讨论,我相信一定不会出现涨幅达19%的事情。”

社会进步的公民推力

面对较多的拒绝回复,吴君亮心态平和。他认为,预算公开,对政府机构的工作人员讲是个新事情。“政府拒绝你分好几种情况,一种是恶意的,你小老百姓要什么预算;另一种是他想拿给你,但心里没有把握,不知道会承担多大风险,能不拿就不拿给你,能拖多久拖多久;第三点,是没有准备好,没有一个最后的可以拿得出手的文本。我给你举个例子,有一个地方,我们反复申请了几次,都没有。怎么会没有呢?最后他为难地说说,我们开人大会的时候拉了5小车材料,摆在那里,也没有人去翻,他们也看不懂,每个部门都没有形成正式文件,没有一个可以提供的文本。我觉得这基本上符合事实。”

吴君亮提醒记者注意“部门预算”这个概念。他说,与政府投资项目预算相比,从公民参与的角度,更应该关注部门预算。部门预算关系到行政效率问题,关系到纳税人跟政府的关系问题,部门预算才是建立效率政府的重要步骤,“给你100个人的编制,同时要规定每个岗位的职责,你要完成哪些工作才能拿到这些钱,这就是预算”。同时,部门预算具有常规性,“某个部门今年怎么花钱,明年还会怎么花。”

“政府投资项目背后往往是利益集团的博弈,所有的利益相关方都会尽力争取对自己有利的条件;而部门预算除了政府部门这个预算主体之外,缺乏与之相对应的利益关注者,因此更需要公众关注。”

对吴君亮团队来说,正是在对政府部门预算的研究与监督过程中,他们真实地感受到自己作为公民,参与推动社会进步的自豪与骄傲。

“中国预算改革是一个自上而下的改革,动力一开始来自于上面。最高层认识到这是社会进步的一个方向,觉得整体社会往这方面走才能健康,这是最重要的动力,最大动力。”地方上的动力从何而来?吴君亮说:“如果搞成把它作为一个政绩考核指标,这就能给地方带来动力。从目前现实格局是这样的,公开是不大符合地方利益的。”

吴君亮认为,除此之外,公民力量是第三推力。“目前,我们的公共预算不是很好,不很好的原因是社会整体参与程度不够,好的预算,只有在不停实践的过程当中才会逐渐形成。”

吴君亮团队里的志愿者,他们花的时间不是很固定,整个团队也没有非常固定的联系。有很多志愿者通过网络找到吴君亮申请做志愿者。包括某财经大学法治政府学院院长、哈佛大学访问学者。有来自青海的、甘肃的、安徽的,还有身在海外的。“我们是个松散的认识共同体,没有组织架构,你认同这个事,你对哪个政府部门感兴趣,你就申请。你在申请的时候有困难,需要我们帮助,根据我们的一些经验提供一些帮助。”

“我们团队做这个事有几个原则,不急不躁,是持久战,而且是玩的心态。我们一方面做专业,做投资,业余时间长期参与,总会有收效的,而且这种溢出的这种效果是难以估算的。”

  “社会进步不是一天完成的。我对政府的能力建设有信心,也有耐心。相信到2010年就会有非常不错的进展。” 

   作为一个商人,参与公共事务,不担心被认为是与政府作对?

“我觉得政府的利益、社会的利益跟商人的利益是一致的。如果没有一部好的公共预算,没有一个老百姓心悦诚服的社会资源分配架构,这个社会的祥和之气是假的,商人生活在这个社会环境当中,也会缺乏安全感。作为个体,这也和我的学术背景有关系。同时,坦率的讲,我觉得这是个蛮好玩的事情。你想想,我看到一个问题,花一点时间来想办法改变它,这也是一个互动,就跟打牌、下棋一样,跟对手有一个互动,你把这个问题指出来,希望能够改进,该进了就会有成就感。”   

 由吴君亮团队推动的这场预算公开行动,在媒体的关注之下,正在形成一场声势浩大的社会运动,在北大法学院教授王锡锌看来,正是这种“社会动员”,将构筑起信息公开和建设透明政府的良好社会生态。2008年底,一家媒体将吴君亮评选为2008年“为了公共利益”年度人物榜。而吴君亮的感言是,希望做一个尽责的中国公民。

来源:中国改革杂志2009年第4期



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