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[新闻追踪]

“国家账本”背后的监督故事——对话全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任高强

作者:世界名人网编辑报道          录入于 March 13, 2010 at 09:36:33:
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世界名人网讯 根据宪法和法律的规定,国家预算由国务院编制,提请全国人大审查批准;预算批准后,由全国人大常委会对预算执行情况进行监督。全国人大和国务院共同努力,确保取之于民的钱用之于民、用出效益。

对一个家庭来说,全家的收支情况是一件大事;对一个国家来说,国家的“收支预算”举国关注。

根据预算报告,2010年,全国财政收入74030亿元,支出84530亿元。对于关系如此巨额资金的“国家账本”,作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会是如何依法审查监督的?近年采取了哪些“硬”措施?怎么对待社会各界对人大预算监督的期待?今后又如何进一步强化预算监督?带着这些百姓极为关心的话题,新华社记者在大会期间与全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任高强进行了近2个小时的对话……

“三个阶段”——每个阶段都要严把“关口”

记者:全国人大对预算审查的全过程是怎样进行的?每个阶段有什么侧重点?

高强:全国人大对预算的审查,分为前期准备、初步审查和大会审查三个阶段。前期准备阶段是预算工委的重点工作,主要是在预算报告和预算草案进入法定审查程序之前,分析预算执行情况、了解社会民众对预算安排的期望,听取部分国务院有关部门预算执行情况的通报,听取财政部关于国家预算执行和预算编制情况的通报,就预算报告起草和预算草案编制交换意见、提出建议,并提出预算分析报告,为人大审查预算做准备。这一阶段工作从去年11月初开始,到今年1月底结束。

初步审查阶段是全国人大财经委召开全体会议,听取财政部关于预算执行和预算安排初步方案的汇报,听取预算工委的预算分析报告,在财经委委员审议的基础上,提出预算审查意见。财政部据此对预算报告和预算安排初步方案做出修改。这一阶段为期一个月。

大会审查阶段是在全国人代会召开期间,各代表团和人大代表对预算报告和预算草案进行审议,提出意见。财经委根据审议意见,对预算报告和预算草案再次进行审查,并向大会主席团提出预算审查结果报告,经主席团审议通过后,形成预算决议草案提请大会表决。

人大审查预算的重点是:预算安排是否符合法律、法规规定;是否符合国家经济社会发展要求和人民群众的期望;预算执行是否符合人大预算决议的要求;预算收入和支出是否完整;为完成预算提出的政策措施是否可行等。

“关口前移”——盯预算从年头盯到年尾

记者:全国人大对预算的审查主要是大会期间的一段时间吗?够用吗?

高强:全国人大对预算实施有效审查,仅靠进入法定程序后的时间是不够的。这就需要发挥全国人大常委会预算工作机构的服务功能和作用。我们提出对预算审查要“关口前移”。在进入法定程序审查前,我们就要加强与政府部门的交流沟通,从年头盯到年尾。这就是“功夫在诗外”。

以今年为例,在预算报告进入程序审查前,财政部就向预算工委通报了两次,向人大财经委汇报了两次。

为了增强预算审查监督的实效,2009年,预算工委与财政部建立了预算审查监督工作的协调沟通机制,就预算执行、财税预算立法、预算编制等问题加强沟通。仅我参加的部级层面的沟通一年就有十多次,司局级间的沟通更多。2009年几乎每月都要和财政部门就预算执行情况交换意见,做到了审查监督的经常性。

比如,去年由于国际金融危机的冲击,上半年经济增速下滑,财政收入出现大幅下降,给完成预算带来很大威胁。我们发现问题后及时与财政部沟通,建议他们既要落实结构性减税政策,又要加强收入征缴,确保应收尽收。经过各级财税部门的共同努力,克服困难完成了预算。

“提高层次”——赋予监督意见以法律效力

记者:近年来全国人大在审查预算方面有什么“硬措施”?

高强:今年人大财经委改进了预算初步审查工作,将往年人大财经委的“初步审查简报”改为财经委的“初步审查意见”,两字之改,使财经委的初步审查具有了一定的法律效力。

以往,人大财经委将委员们提出的意见整理成初步审查简报,送给有关部门。简报反映的是委员们的意见,而不是财经委的整体意见,政府有关部门难以据此对预算报告和预算初步方案做出修改。今年改为以人大财经委的名义提出初步审查意见,将修改意见和建议反馈给有关部门并报人大常委会、国务院,政府部门按照初步审查意见修改预算报告和初步方案。

今年统计了一下,按照预算工委提出的意见和人大财经委初步审查意见,财政部对预算报告修改了上百处,预算草案也做了7处修改,包括加大社保、民生、三农等重点方面的投入。

“专题报告”——强化预算执行监督力度

记者:以往每年6月全国人大常委会在审议上一年决算报告的同时,听取当年前几个月预算执行情况的报告。今年起,常委会将听取上年决算报告与当年预算执行情况报告分开,并安排在8月专门听取预算执行情况报告。请问改动有什么意义?

高强:这是体现人大常委会增强对预算监督的一项重要改进,具体说来有四大改进:

一是建立了每月预算执行分析制度。根据每个月预算收支的情况和存在的问题,及时和国务院有关部门交换意见,提出一些改进管理的建议。

二是督促国务院有关部门逐项落实人大预算决议中提出的一些要求。有一些是当年必须要解决的,有一些是以后年度逐步要解决的,将分门别类地进行监督和推动。

三是吴邦国委员长做的常委会工作报告中明确提出,今年要在8月份专门审议中央和地方预算执行情况的报告。这改变了往年审查上年决算时一并审查当年预算执行情况的做法,把预算执行情况和国民经济计划执行情况连同在一起进行审议,便于常委会组成人员更加全面地了解国民经济计划和预算执行情况,有针对性地提出一些改进工作的意见和建议,也可以增强监督的实效性。

四是在每年的预算报告中,要专门向大会报告预算决议的落实情况。今年的预算报告中有很长的篇幅是关于预算决议的落实情况,要一项一项地进行汇报,这既体现了政府对人大的尊重,也便于人大对于政府预算工作的监督。

“尊重民意”——预算报告反映落实人大预算决议的有关情况

记者:我们注意到,今年预算报告专门增加了一部分,报告政府落实全国人大有关预算的决议的情况。这是政府对民意尊重的一个表现吧?

高强:这是今年预算报告的一个亮点,体现了政府对人大的尊重,也体现人大决议的权威性和严肃性。全国人大对某些问题作出的决议,政府有责任、有义务认真贯彻落实。

每年全国人大闭幕后,我们就监促财政部等有关部门,认真研究落实人大预算决议的具体措施,并将预算决议的各项要求分成哪些是当年必须解决的,哪些是以后研究解决或逐步完善,实行分类监督,取得了较好的效果。

“预算完整”——报告政府性基金预算

记者:今年的预算报告报告了政府性基金收支情况,特别是第一次报告了中央和地方在土地使用权出让方面的收支情况。好像这是第一次报告?这透露了什么信息?

高强:以往的预算报告主要是一般公共预算。今年国务院向全国人大报告了政府性基金预算、中央国有资本经营预算,这是第一次,体现了国家预算逐步趋于完整。政府收支除了一般公共预算收支以外,还有大量的预算外收支未纳入预算,不向人大报告,脱离人大监督,执行中也有很多不规范的问题。今年国务院将预算外收支通过不同形式纳入预算管理,向人大报告并接受监督,对于增强预算完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性有重大意义。这也是国务院落实人大预算决议的一个具体表现。

中央和地方土地出让收支是第一次向人大报告,有些收支编制得不够细,不够完整,今后还要逐步改进。但与过去相比,已经是非常大的进步。

中央国有资本经营预算目前覆盖的范围还比较小,只限几个行业,国有企业税后上缴比例还比较低,税后利润分配还不够规范。今后应逐步扩大覆盖范围,提高上缴比例,规范企业税后利润分配。

关于试编社保基金预算,近几年还不具备向全国人大提交审查的条件,因为社保预算编制与社保制度的完善是紧密联系在一起的。

“预算公开”——国家预算表将在人大批准后15天内向社会公开

记者:今年人大的预算审查报告有哪些创新?又提出了什么“硬措施”?

高强:今年的预算审查报告不仅对上年预算执行和当年安排做出实事求是的评价,对人代会批准预算提出建议,还针对预算编制、预算执行和预算管理上存在的问题提出改进建议。审查报告作为人大决议的一部分,经大会批准,也具有一定的法律效力。

今年审查报告提出,预算经人大批准后,要在15日内向社会公布,使社会民众及时了解国家预算的安排情况,加强社会对预算执行的监督。

国家预算是公共资金,取之于民、用之于民。尊重人民群众的知情权、监督权是应有之义。过去对此重视不够。

记者:去年广州市财政局公布市级部分政府部门的预算,引起极大反响。您怎么看这件事?

高强:去年广州市财政局公布市级部分政府部门的预算,一时间好评如潮。其实,经人大批准的预算向社会公开,本是政府部门应尽的职责,引起如此大的反响,一是说明预算公开工作还远没到位,二是说明社会民众对预算关心的程度越来越高。政府部门必须认真对待,切实研究解决。

“限期拨付”——避免“年底突击花钱2万亿”的误解

记者:去年,很多媒体报道12月突出花钱2万亿元的问题,请问这是怎么回事?

高强:其实这是一种误解。由于去年预算支出增加较多,而支出进度较慢,按人大批准的预算比较,到11月底全国财政还有2万亿元没有花出去。大家以为要在12月份突击花出去。实际上很多钱要结转下年使用。

这件事对我的触动很大,说明随着我国民主法治的不断增强,加强与民众沟通是必须高度重视和加强的一项重要工作。

这件事也暴露了一个问题,就是财政支出进度太慢,有不少预算安排的资金当年不能发挥效益,存在国库里。这是必须尽快解决的问题。在今年的审查结果报告明确提出,各项转移支付支出和代编预算要在6月30日以前下达完毕,加快预算下达和资金拨付,对于推动加快预算执行进度,提高资金使用效果,促进各项建设事业发展,都将发挥很大作用。

“完善科目”——2011年政府要报告公务开支情况

记者:“三公”开支一直是社会公众关注的热点,请问在公开行政开支方面人大监督将有何行动?

高强:群众关注预算公开,希望“我们想知道的事,就能够知道”,例如政府的行政开支等。对于社会民众关注的“三公”开支问题,我认为并不是政府部门不想公开,而是现在的预算科目不够细,在预算科目中有政府购置费支出,却没有汽车购置费支出,有外交支出,却没有出国经费支出。在这种情况下,政府部门即使想公开,也做不到。

为此,今年预算审查报告要求,2011年政府要向全国人大报告政府公务开支情况和基本建设情况。要做好这件事,政府部门要做大量基础工作。明年的预算报告要单独有一个附表,反映这几项大家关心的预算支出情况。

“重大修改”——“预算外收入”将告别历史

记者:请透露一下预算法修改的进展?

高强:全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门,已经提出了一个预算法的修改征求意见稿,最近就要广泛地征求各方面的意见。修改后还会采取适当的方式向社会征求意见。

这次修改的核心内容是三句话——增强预算编制的完整性,规范预算的执行,增强预算监督的严肃性。

增强预算编制的完整性。明确规定所有政府收入和支出都要纳入预算,向人大报告,接受人大和社会监督。这项法律实施后,在我国存在多年的“预算外收支”将成为历史。

增强预算执行的规范性。明确提出经人大批准的预算,未经法律程序不得改变。这个要求也是比较严的,现在有不少地方,没有严格按人大批准的预算执行,政府调剂余地太大。特别是每年收入超收的数额很大,最多的超几千亿,这些钱的使用没有编制调整预算,也没有报人大常委会审批,大量预算收支的增加都脱离了人大监督,这是不完善的,这一点要作出修改。现在,在预算法修改中对预算调整做了明确规定,强调人大批准的预算未经法定程序不得变更,强调各级政府的预算总支出如有变化应编制调整预算方案,报同级人大常委会批准。

增强预算监督的严肃性和有效性。规定了监督内容和方式,增加了对违反预算法规定的情形和处理的原则。

按照今年全国人大立法工作的计划,8月份就要第一次审议预算法修改稿,还要经过二读、三读,最后形成决议,颁布实施。

“车之两轮”——健全人大与政府的监督支持关系

记者:你曾长期在财政部门从事预算工作,后来又当过部长,现在又在人大从事预算监督工作。您如何看待人大与政府部门的关系?如何看待人大监督在国家工作中的地位?

高强:国家好比一辆车,而人大和政府好比是两个“轮子”,一个是人大立法监督,一个是政府依法行政。两个轮子必须协调一致,高效运转,才能保障国家健康稳定发展,才能维护好人民群众的根本利益。

人大与政府的关系是既监督又支持的关系。两者职责不同,但根本目标一致。人大监督政府的目的,是通过推动政府改进工作,体现对政府的支持;人大支持政府的主要形式是实施有效的立法和监督。这就是寓支持于监督之中。人大对预算的监督,是善于分析和发现预算编制和执行中存在的问题,及时了解社会群众对预算的期望和要求,推进政府部门编制国家预算能体现人民群众的意愿,使执行预算能落实人大决议的要求,保障预算安排符合党的重大战略方针政策,符合经济和社会发展需要,符合广大人民群众的期待。

我长期从事财政管理工作,了解财政工作中存在的一些不足,也理解财政工作的难处。预算监督应该坚持前瞻性与可行性的统一,逐步推动预算的完整与规范,逐步使监督机制更加经常化、制度化。

当天的采访会上,高强还回应了财政预算报告三大疑问,详细解答了公众关心的几大焦点问题。

预算报告审议为何遭遇“冷场”?

“记得20年前,我在财政部当预算司长的时候,每年提交的表格只有3、4页纸,但现在是将近1尺厚的资料,代表充分翻阅这些资料有一定的困难。”新闻采访会上,全国人大常委会预算工作委员会主任高强如是回应记者的提问。

连日来,记者发现,代表们对预算草案报告和去年预算执行情况的审议积极性并不高,预算审议报告在各个代表团都不同程度地遭遇到“冷场”。

“我们阅读讨论预算的时间少了点,我是没看完的,只能大致上看几个数字。”一位全国人大代表坦言,两会这几天时间,要把预算报告都读懂,时间是不够的;另外,报告专业性也很强,一般代表要读懂恐怕很困难。

“如果有一个口头报告,大家可能会关注。”全国政协委员侯欣一紧急提交了一份提案,建议恢复财政部长向全国人大报告年度预算草案的制度。

对此,高强做出了专门的解答:“希望恢复财政部长在会议上作报告这个问题,涉及到程序的改变,需要进行一定的研究才能做出决策。”他坦承,这几年为了细化预算,财政部准备的有关预算的资料越来越多。为了让代表有效地审查预算,人大常委会有关工作机构今年也做了一些改进,向人民代表提供一些有关预算的参阅资料。

“但是这还不够,如何帮助人民代表全面、系统、深入地了解预算安排的情况,是我们今后的工作。”高强说。

为何“三公”支出至今难公开?

“为什么现在政府难以公开‘三公’支出呢?在于基础工作不到位。”在解答包括“公车消费、公费出国、公务接待费”等预算信息未能公开的问题时,高强这样表示。

在预算信息公开这方面,一些地方已经开始了探索。2009年,广州市在网上公开了114个政府部门的2009年部门预算。

“其实我觉得没什么,这是一件很普通的事情。政府早就应该做到这点。”高强说,即便是广州市公开了部门预算,实际上还有很多大家想了解到的情况了解不到。

“为什么这么说?这不仅取决于政府部门有一个公开的意识,还要做很多基础性的工作,具备公开的条件。”高强进一步解释说,现在财政预算科目还细不到每一项的支出,政府支出中的“购置费支出”范围很广,既包括汽车,也包括桌椅板凳、办公用品、电脑、纸张等。这是今后要进一步细化预算科目、进一步明确预算支出统计的一个很重要的工作。

“我也可以坦率地告诉大家,今年即便公开了,也达不到大家要求的那么细。”高强在回应中也表明了有关部门的努力——

“为了解决这个问题,我们在审查预算报告中明确提出要求在明年向人大报告预算时,要报告政府的基本建设情况和政府行政开支情况。正在修改的预算法中,我们也明确地提出预算公开的要求,即政府编制的预算、调整预算、决算、部门预算,经过批准后,都要向社会公开。”

预算报告“民生成色”几何?

预算报告中与人民群众生活直接相关的民生项目支出受到了广泛关注,高强在新闻采访会上对此也做出了具体的说明。

“在今年的预算安排中突出解决的是民生问题。”高强特别强调了这一点,他说,比如教育、农业、医疗、文化、社保、就业等方面的支出,都是突出做了安排。

记者注意到,2010年的预算报告中,中央本级财政支出增长5%,而上述几项涉及民生的重点支出,都大大地高于财政支出平均的增长。

“这也体现了政府关注民生的一种态度。”高强说,政府将从四个方面着手,直接提高居民收入:

第一,通过提高农产品最低收购价格直接增加农民的收入;

第二,要提高城乡困难居民最低生活保障标准,要直接增加这部分人的收入;

第三,要继续提高企业退休人员的养老保险金水平;

第四,对一些优抚对象,包括退伍军人、老弱病残、农村五保户家庭,要通过提高他们的补助标准改善生活。

如何确保这些与民生息息相关的投入花到实处,不仅是人大代表们关心的事情,更是百姓的牵挂。对此,高强补充说:“现在财政部和有关部门对于某些支出项目的绩效考评进行了一些工作,包括对农业开支、农村合作医疗开支等等,都进行了一些考核。”

“如何通过一个有效的渠道让大家知道,这应该是我们督促和推动部门做的事。”高强强调说,同时,在预算法的修改中也有规定,对某些社会关心的重点支出要建立绩效评估制度,这可以让政府部门不仅要完成预算,也要注意资金的执行效果。



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