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[名人访谈]

李炜光:解读十七届五中全会再提财税体制改革

新京报          录入于 October 24, 2010 at 04:21:54:
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在刚刚结束的中共十七届五中全会的公报中,再次提出“加快财税体制改革”。几年前,温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注:“一个国家的财政史是惊心动魄的,如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年,我们要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。”

财税体制改革进展如何?难点在哪儿?

著名财税问题专家李炜光

第一部分 【财税改革与国家改革】

分税制强化了“唯上体制”

新京报:从历史上看,财税体制改革与国家的整体改革是什么关系?

李炜光:100年前的今天,中国正在开展立宪运动,1910年成立资政院,是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算,一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。

当时地方也建立起议会,最早的地方议会还是在我们天津建立的,叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员,还有大量的实业家、商人,如张謇等人,社会各阶层都有,包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。

但是这次改革最终还是失败了,1911年辛亥革命爆发。有的研究者说,当时是革命和立宪在赛跑,最后结果是革命胜利了,立宪失败了。但是,这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验,那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。

英国的历史经验是,限制国王的权力,最好的办法是从限制他的钱袋权入手,把钱袋管住了,别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明,他们找到了一条非常正确的路。

新京报:我们今天提出的“加快财税体制改革”,时机是否已经成熟了?

李炜光:我觉得可以做到,而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展,人们私有财产的形成和增加,我国民众的权利意识觉醒得非常快。

财税体制的问题又到了必须解决的时候,以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府,而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张,这种情况是怎么形成的呢?1993年分税制以前,原来地方政府占整个财政收入比例75%左右,承担责任也是75%到80%。收了那么多钱,也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等,所以80年代的中国,地方最具活力,人们心态也好。

分税制改革以后,地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右,但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时,没有把事务收上去,大部分留给了地方,地方财政容易出现亏空,不得不想办法创收。拿什么创?就是卖地,著名的土地财政就是这么演化来的。

分税制改革造成的另一个结果是,中央政府钱多了,年终突击还花不完,但是地方政府越往下,越是需要花钱的地方,如提高国民福利等方面,就越感觉没钱。

此外,分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”,与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰,这实际上是一种体制上的回归。很遗憾,至少到现在为止,学者们还很少有人谈到这一点。

财政预算缺乏实质性约束

新京报:推进预算民主,管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口,但是从政府方面来讲,这意味着自己的权力将受到掣肘,那么,政府是否有推动这一改革的动力?

李炜光:这件事是社会制度完善过程中必须去做的,而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口,必须做出选择。

其中的道理是,政府也是由人来组成的,而人都有趋利的本性,在这一点上,百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候,由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多,有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢?就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度,然后让这个制度逐步变成法律,不管是谁来当领导,都得这样做,把权力放在阳光下,接受人民的监督和控制。

我们虽然经过了三十年的改革开放,但是在体制,在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展,去运行的东西不够。现在,靠财富掩盖这些缺陷,但是,这样的发展模式是难以持久的。所以,你要问我政府自身有什么动力推动这一改革,只能在制度改革、外部控制上下工夫。

新京报:你所说的预算民主,实施要点在哪里?

李炜光:首先预算要公开,公民要参与预算。公民参与,就是政府制定预算的时候不能自己说了算。

预算要公开,仅有公开还不够,还得做到透明。不能给个账本让我自己看,那不是正确的态度。公开是一个机制,要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去,还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。

近年来,浙江温岭、上海闵行区等地方,搞了一些公民参与预算的实验,效果良好,但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育,也有的到发达国家考察过,觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

由于缺乏体制的支持,这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事,这个官员一走,改革便无法进行下去了,也就是说,没有真正变成制度性的东西。没有制度保障,有益的改革也很难有生存的希望,其结局,没有自生,只会是自灭。

新京报:每年的政府预算,不是要经过人大审议吗?

李炜光:在预算、税收问题上,人大缺乏实质性约束。比如说,政府要上一个大的工程项目,需要支出巨额财政资金,你得先去人大接受审查,走法律程序,经过严格审议、听证,举手表决,这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。

再有,我们国家的预算年度是1月1日到12月31日,但“两会”是在三月份才召开,审议通过预算才能执行。那么,一到三月份,整整一个季度,等于这个国家没有预算。

审议预算的时间也太短,说是一天半,但这一天半得审议三个报告,算下来也就是半天时间。

1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力,到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税,而不是像过去那样叫物业税呢?叫物业税就是新税,叫房产税是老税种,就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题,说白了,就是可以不走法治之路。但是,新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了,这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为,真的让人不可思议。

第二部分 【财税改革与公民权利】

物业税 不动产税不要轻易去碰它

新京报:财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关,以物业税为例,这种关联主要体现在哪里?

李炜光:我们虽然有物权法,但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税,而制度建设又跟不上的话,就很容易变形。

物业税是最复杂的东西,复杂在于它是直接税,而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式,不是你自己从口袋里掏钱交税,而直接交税感觉是不太一样的,在国外,征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里,比如加拿大,有三十多个物业税的具体使用项目,大部分用在社区建设上,纳税人直接受益。

不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的,是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税,有相当的难度,政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗?目前还没有,人们(包括政府部门自己)普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的,而没有谁说上一句,交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。

物业税是一个非常复杂的税种,需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力,还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式,缺了这些,比如,如果有人抗拒交税怎么办?

另外,征收物业税,马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的,每年都要重新评估,得有一个相对独立的评估机构做这件事,还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行?没有这样的机构,评估结果出来民众不服怎么办,到哪里去申诉?申诉结果不服还可以怎样做法律的救济?这些因素,我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗?

个人所得税 一直缺乏实质性改革

新京报:还有一点和我们紧密相连的是个人所得税。我每月被扣掉一千多,但是因为我没有北京户籍,孩子不得不在老家农村上学。每年都有人大代表提议改革所得税制,好像也没有效果。

李炜光:个人所得税都是两千块钱扣除标准,起征点都是一样的,但是各地收入水平和物价水平是不一样的,中西部地区跟北京、上海怎么比?扣除额却都是两千。就不能给地方政府或人大一点权力,比如给一个上下浮动的区间,让地方自己有权决定该怎么征税,不是更科学一点吗?

在北京这样的城市,一个月过日子需要多少钱,每个家庭都有自己的小账本:吃饭穿衣需要花多少钱,看病多少钱,孩子上学多少钱,赡养老人多少钱,房贷月供多少钱,购买电脑多少钱,大家算一算,一个月在北京两千块钱够不够?肯定不够。大学毕业生常被形容为“蚁族”、“月光族”,吃了饭,房租交了,收入也没了,一点积累也留不下,中国未来的中产阶级怎么形成?

在税收学上有个原则,征税不能侵入居民的必要生活部分,老百姓过日子的钱是不能够被征税的,否则就属于恶税了,这是底线。

新京报:还有,我们的个人所得税好像不管物价上涨,也不管通货膨胀,这是否合理?是否也需要改革?

李炜光:个人所得税这么多年了实际上一直没有做实质性的改革,其调节贫富差距的效应一直很弱,甚至起反向作用。

我国的税后基尼系数甚至等于或大于税前基尼系数就是证明。我有一个去加拿大留学的朋友,交了几次税,就赶上经济危机了,通货膨胀加剧,物价上涨,大家普遍感受到生活的压力。没想到这时候加拿大政府开始退税,他跟我说到这的时候几乎喊了起来:真的退回来了啊!拿着这个钱都激动得掉眼泪了,说,“兄弟们,今天晚上去吃饭,我请客!”他问我,“知道为什么这么激动吗?我从来没有体会过这种感觉啊,太奇妙了,天下哪儿有这种天上掉馅儿饼的事儿?”

我们还从来没有想到过,交出去的钱政府还能还回来,如果将来我们这也有这种机会,咱们也尝试一下,也会激动得掉眼泪。那就是一种做主人的感觉。当我为这个社会尽义务,当我有困难的时候,国家会想着我,这样,家和国的心才会联结在一起。

财政公开 不能有预算外收支行为

新京报:在现有的渠道和法律、政策许可的情况下,如果一个公民想参与到你所说的预算民主,监督政府的财政是否透明、公开,他可以怎样参与?

李炜光:问题在于预算法的缺位,我们没有一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度,这不是一般性的问题,而是制度缺漏。

由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关,就必须保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不过,长期以来,这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视,包括政府官员,也包括公民自己。

新京报:如果参与的程度有限,那么在制度和政策设计方面应当怎样进行改进?

李炜光:目前,我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的,难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意;我国也没有政府会计和财务报告标准,更没有民意调研方面的法律、法规。

人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准,包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等,经全国人大审议施行。

无论是预算还是政府财务报告,都必须体现出“归一性”,即涵盖政府的全部财政收支活动,不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在,不能让人大代表们“审查”一本残缺不整的报告;预算或财务报告的语言则应该通俗易懂,便于人大代表和公众的审查、议论和监督,也只有这样,人大才能做出反映民意的决议来。

因此,政府需要加快自身的理念更新和制度改革,确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与,确保公民对于公共支出的知情权、表达权和监督权。从中央到地方各级政府,都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。

税收文化 还停留在“皇粮国税”

新京报:由于中国几千年来深受皇权专制思想的压制,中国人的公民意识比较淡薄,虽然现在处于公民权利苏醒的阶段,但是对于税收、财政的重要性远远没有达到充分的认识和深刻的理解,如何从根本上改进这种状况?

李炜光:我们太缺乏现代税收的文化理念,太缺乏纳税人的权利意识,太缺乏公共财政精神了。到目前为止,许多官员所能理解的政府与纳税人的关系,还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理”的关系;我国纳税人所理解的税收,还是“皇粮国税”的水平。改革开放三十多年了,在这个问题上,我们的长进实在有限。

国外的经验或许能促使我们反思自己的税收文化。SGATAR(亚洲税务管理与研究组织)的主干国家都非常注意政府在税收过程中的角色定位。他们认为,新型的税收征纳关系是以纳税人为中心,纳税服务的具体内容取决于纳税人的需求。他们非常注意加强对纳税人需求的调查分析,建立纳税人意愿的反映渠道,实现纳税人与税务部门的良性互动。比如在新加坡,企业被认为是经济增长的原动力,是社会财富的创造者,而政府不是企业的“家长”或“指挥官”。

政府的基本职责是向纳税人提供良好的法律、高效的行政效率以维护市场的公平竞争,并提供包括硬件(物质)和软件(人力)在内的税收基础设施。美国更是一个尊重纳税人权利的国家,制定有《纳税人权利法案》,在官方和民间建立了发达的纳税服务网络。所谓“民间”,是指独立于官方税务机构专为纳税人提供帮助的“纳税人援助服务处”,在每个州和报税中心都设有办公机构,其主要职责是维护纳税人和协助纳税人解决纳税过程遇到的困难,这就使大部分税收问题都能得到较为公正和及时的解决。

我们必须意识到,纳税人的权利、纳税人的精神、纳税人的原则,早晚要植根于我们的社会中和每一个公民的心灵中,并且将再也不会因为我们转过脸去而消失,我们唯一的选择是正视它,对它做出正确的解释。

公民承担纳税义务以享受宪法规定的各项权利为前提,任何单方面要求公民强制承担纳税义务的行为,都是不正义、不合法的。更重要的是,纳税不单单是一种向国家尽义务的过程,更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认,与义务相对的不只是权利,还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。

宏观税负 已经超过居民收入水平

新京报:最近,有官员在《中国改革》杂志撰文指出,此前国外某杂志发布的中国税负痛苦指数全球排行第二的说法有误,随着公共产品和服务需求的快速上升,以及经济的不断发展,今后一个时期中国宏观税负不仅有上升的需要,也有提升空间。怎么看这个问题?

李炜光:世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准:人均GDP低于785美元的国家为低收入国家,宏观税负的平均值一般为13.07%;人均GDP786—3125美元的国家为中下等收入国家,宏观税负平均值一般为18.59%;人均GDP3126—9655美元的国家为中上等收入国家,宏观税负平均值一般为21.59%;人均GDP大于9656的国家为高收入国家,宏观税负平均值一般为28.90%(见世界银行1998/1999世界发展报告)。

就按照这个标准衡量,我国目前仍属于中低收入国家,含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%,宏观税负指标已经超过18.59%的平均值。按照目前税收速度增长,已经超过了中上等收入国家21.59%的水平,怎么可能得出“中国宏观税负目前仍处世界较低水平”的结论来呢?

我国税制与国外税制有一个重要区别,就是政府的财政收入除税收之外,还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群:预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加起来与GDP相比较,才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款、乱摊派,还有不得不计入企业成本的行贿,那就说不清楚是多少了。

所有这一切,都被一些官员有意或无意忽略掉了,所以我说他们说的那个“宏观税负”并非实际价值,就是这个道理,它必然与亿万民众亲身感受到的税收负担所带来的“税痛”大相径庭。



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