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[Zhiyuan Chen 陈植渊纪念专辑]

我国可借鉴的美国环境立法和执法经验

陈植渊          于 February 11, 2008 at 22:04:35:
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[2007-06-13]

中国和美国是世界上最大的两个环境体,长期以来,两国在环境保护方面都各自进行了大量的努力,以求实现环境和经济的可持续协调发展。然而,两国国情不同,经济发展程度不同,导致了两国之间在环境立法、执法方面存在着诸多差异,但各有特点。笔者认为,美国在环境立法和执法方面有以下几点经验值得我国借鉴。

  立法监督方面

  1.立法的利益兼顾和平衡

  美国的环境保护法律在立法初期就充分考虑到了不同规模的、不同经济条件地方的具体情况,国会是联邦环境立法的主体,同时也是地方环境法的代表,在制订法律时必须充分考虑到法律政策对各个地方所产生的影响,并对利益方面的得失展开评估,因此具有平衡和利益兼顾的优点。我国现行的环境法律和法规绝大多数都仅反应一些经济发展较好的省市、大中城市和大中型企业的环境保护需要,忽略了经济欠发达地区、小城镇和乡镇企业环境管理方面的需求。我国幅员辽阔,各地经济、地理条件不同,这种只注重局部利益的环境法律很容易形成环境保护不平衡的问题,形成“好的更好,差的更差”的恶性循环,因此在今后的环境法律修订方面需要多加考虑。

  2.法律来源广泛

  美国的环境法律来源丰富多样,除了基本的联邦及地方宪法条文、行政管理规章之外,还包括由总统签署、参议院批准的相关条约、行政执行命令等,此外,美国各级法院的仲裁以及成熟的市场经济管理经验也是制订环境法律法规的重要来源。与此不同的是,我国的环境法律来源比较单一,有很大一部分法律法规最初都来源于行政部门的内部规章和行政命令,环境立法行政管制主导的性质决定了其效力和功能存在局限性。因此,在今后的立法和法律修订过程中,需要我国立法机关拓展法律空间,增加来源渠道,建立比较完善的法律法规制订和修订体系。

  3.国会的有效监督

  美国国会在环境保护方面除了有立法职能之外,还有强有力的监督职能。在一部环境法律被通过,并由总统签署之后,国会的监督法律执行的程序随即展开,被监督的主体主要是总统和EPA(美国国家环境保护署)。每年,国会都会对行政部门的环境政策和执法情况进行检查,国会议员和参议员也可以随时就不当的环境执法问题提出议案,同时,当国会认为总统的政策跟法律有偏差或环境保护部门执法不利时,往往就会通过重新授权、削减预算等方式要求总统或行政执法部门进行纠正。如2004年,美国国会就对EPA在控制温室气体排放方面的执行不利提出了严厉批评,并同时抨击了布什政府的放任环境污染政策,最后,在国会的压力下,布什政府最终放弃了该政策。我国的全国人大及各级人民代表大会都被宪法赋予了监督行政的权力,在环境保护方面 同样如此,但遗憾的是,我国立法机关对环境执法部门的监督和检查往往都流于形式,停留在表面,造成了比较严重的后果。因此,需要加强和完善我国立法机关的执法监督权力,建立起一套比较完整的监督体系,确保环境法规的执行。

  执法方面

  1.执法体制健全

  EPA(美国国家环境保护署)是美国最高的国家环境保护机构,其宗旨是保护公民健康,改善环境质量,它拥有比一般的联邦机构还要大的处罚权力,同时又与各个州联系十分密切,州的环境保护办公室的权力都来自于EPA的直接委托,是美国主要的环境执法机构,法院所做出的关于环境方面的裁决以及处罚措施都是由EPA或地方环境部门执行,这在很大层面上确保了独立执法和公正执法。而我国不同,我国的《环境保护法》规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这就为地方政府控制环保部门的工作提供了法律依据,使得环保部门在这种压力下无法做到独立和公正执法;此外,我国 的法院和环保部门并没有建立起一套比较完整的执法协作体系和机制,往往法院所做出的判决无法得到环保部门的执法支持和保障,出现“执法难”的问题。因此,理顺法律关系,健全执法体制迫在眉睫。

  2.执法形式多样

  强制执行和定额罚款是美国法院最经常使用的两种执法形式,强制执行不仅包括强制要求违法个体迅速有效地纠正违法行为,同时也包括严厉的刑事处罚,如果该案件涉及刑事犯罪,违法者将被送入监狱;在缴纳罚款方面,大笔的罚金往往令受罚者苦不堪言,此外,在缴纳罚款的形式方面,违法个体除了可以直接缴纳罚金之外,还可以选择诸如投资环境保护工程项目、投资建造温室或湿地保护、捐款等形式,这样做一方面能对违法个体起到了警示的作用,另一方面又能使这笔罚金真正用到环境保护上来,实现真正意义上的赔偿。我国长期以来在环境方面的执法形式比较单一,现金罚款是最主要的执法形式,且罚款金额往往过低,无法起到警示违法者的作用。此外,有关法律对破坏环境方面的刑事犯罪行为的处罚力度也明显不足,往往造成很多犯罪分子未能得到应有的刑事处罚。

  3.完善的环境法律诉讼体系

  美国建立有一套完整的环境法律诉讼体系,它允许美国个人、环境团体和公司在合适的情况下针对环境议题提起法律诉讼来维护自己的权益,被告范围涉及美国政府机关、个人、公司等,各级法院基本都可以受理环境方面的法律诉讼。其中比较有鲜明特点的是,当美国国家环境保护署或美国相关政府部门对个人或企业处罚不当,造成被处罚者利益受到损害时,这些公权部门将随时面临法律诉讼,而法院也会根据法律作出公正的裁决。这一整套完善的诉讼体系不仅为美国公民、团体、公司提供了制止环境污染的武器,同时也为美国国会的环境立法提供了法律来源。与此相比,我国的环境法律诉讼体系还不完善,长期以来,个体之间所产生的环境问题纠纷在很大程度上都依赖于行政部门的干预和调解,法院在这方面所起的作用十分有限,尤其当个体利益与行政部门在环境方面产生冲突时,其正当合法权益常常无法得到保障。因此,需加强我国法院系统的作用,真正体现“依法治国”的基本国策。

  综上所述,我国与美国虽然在某些方面存在着不同,但是在保护环境的共同目标下,美国在这方面的一些先进的做法和经验值得我国在今后的环保执法和立法上借鉴,以更好的保护我国的环境资源,造福于人民。(文/陈植渊 作者系德克萨斯南方大学城市规划与环境政策系硕士研究生 德克萨斯南方大学中国学生学者联谊会会长)

来源:神州学人   作者:陈植渊



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